作者：周偉   湖北省建設工程質量安全監督總站副站長

“十三五”期間，我國建筑業發展迅速，工程建設規模保持高位高速增長，大量具有世界先進水平的標志性建筑問世。建筑業加速推進了城鎮化進程，帶動了下游數十個產業行業發展，消化了大量農村富余勞動力，已經成為我國經濟發展的支柱性產業之一。但施工過程中，傳統的粗放式經營管理沒有發生根本改變，監管機制滯后于發展需求的問題越來越凸顯，在建筑施工安全生產領域尤為明顯。

為此，2016年年底，中共中央、國務院下發了《關于推進安全生產領域改革發展的意見》（中發〔2016〕32號），要求著力強化企業安全生產主體責任、著力堵塞監督管理漏洞、著力解決不遵守法律法規的問題。圍繞這一要求，相關部門對建筑施工的安全生產監督管理工作實施了一系列改革創新，取得了階段性效果，生產安全事故總體上處于平穩可預期狀態，但應對新形勢下的新發展、解決舊的體制下遺留的老大難題仍感無力。建筑施工安全監管改革創新實現新突破已經成為當前行業監管的重心之一。

建筑施工安全監管改革創新是建筑施工管理的風向標

安全管理是建筑行業綜合管理的集中體現。安全管理貫穿于整個施工生產過程，是全員、全過程、全方位的管理，涉及行業、企業的各個要素管控，工作的時效性強、操作性強、執行力要求強，安全管理體系的建立和運轉是否有效，在一定程度上代表了整個企業管理體系的運轉能力。

安全監督管理在建筑施工安全生產管理體系中發揮了至關重要的作用。當前，建筑施工安全生產管理已由“政府統一領導，部門依法監管，企業全面負責，群眾參與監督，全社會廣泛支持”的管理格局，演化為“地方黨委政府領導，安監部門綜合監管，行業管理部門具體監管，企業全面負責”的新格局。行業管理部門已經成為政策的解讀者、措施的制定者、制度的檢查執法者、先進標準的引導者，對整個行業的安全生產管理改革創新有著最直觀、最全面的感受。行業管理無疑是銜接整個管理鏈條的最重要環節。行業管理部門也成為指導整個建筑施工領域不斷良性發展的核心力量。

安全監督管理方法的變革對企業管理的發展影響深遠。2000年以來，我國相繼施行了企業安全生產許可制度和安管人員、特種作業人員考核管理制度，促使企業在內部管理體系上全面升級；修訂了安全監督管理規定、規程，在實施安全監管模式轉型的同時，迫使企業增強安全管理內生動力；持續圍繞危險性較大分部分項工程開展管理和事故防范，引導企業強化對關鍵環節的管理，進而規范設備、勞動力、技術信息的市場化行為。

安全監督管理工作模式的發展和轉變，既是不斷適應行業生產力發展的結果，也是不斷引領行業發展的重要推手。從發展方向上開，依托共享平臺和實時信息精準打擊企業、項目的違規行為，依托數據統計分析預控風險，將是行業安全監管的必經之路，也是一條崎嶇之路。因此可以說，安全監督管理任重道遠，必須破解一系列難題。

當前建筑施工安全監管面臨的難題

（一）發展方向不明致使管理責任混淆

近年來，城鎮化進程促進了建筑業繁榮發展。但過度關注建設速度、規模擴張和經濟效益，造成管理理念上的短視和發展方向上的徘徊，尤其是在處理政府監管與市場主導的關系，界定政府、行業、各方主體的責任等方面上，難以明確其中關系。同時，超速的規模擴張進一步反襯出企業管理能力的缺失和產業基礎的薄弱，履責能力與承擔責任的反差進一步拉大，加大了企業履責的難度，加重了政府的擔心，使得行業監管部門的“保姆式”管理難以迅速斷絕。

（二）行業管理鏈條不貫通致使粗放管理方式難以改變

目前，工程建造過程中，規劃、設計、施工等環節依次、分塊、分階段進行的建設模式仍占主流，使得整個建設工程中管理和技術鏈條難以貫通，作為項目建設末端的施工階段，無法及時得到規劃、設計等方面有效的技術支持，使得其精細化、標準化活動開展受限，效益不夠顯著，難以對施工的粗放式管理形成根本性沖擊。從產業發展方向上看，工程總承包（EPC模式）能夠化解管理間區塊分離的壁壘，也是我國當前著力推進的建設模式，但由于法規跟進不夠，管理瓶頸無法突破，高素質的機構和人員尚未發育，工程總承包模式遠未發揮出應有的作用。

（三）項目建設利益分配失衡致使企業內生動力不足

目建設是整個建筑業發展的基礎，其利益分配直接關乎企業生存發展和管理重點。目前，房屋和市政工程項目建設過程中，建設單位處于主導地位，在造價、資金、工期、質量等方面都擁有較強的支配權，使得項目利益分配失衡，致使建設單位與施工單位在工期、質量安全上形成對立，建筑企業缺乏為項目不斷提升質量安全管理品質的有力的利益驅動，企業提升質量安全管理能力的內生動力不足。

（四）檢查執法模式難以發揮長效和預防作用

現行的監督檢查執法模式是以重點監控為基礎，實行“雙隨機”監督檢查，查處項目建設期間有關單位的違法違規行為，并依靠嚴格執法從而形成長期有效的震懾力，營造良好的守法氛圍。但由于監督檢查覆蓋面有限，信息掌握不夠，執法流程長，打擊手段不足，精準度不高，致使震懾力和長效預防作用發揮不充分。

（五）勞動力水平低下致使技術革新運用困難

20世紀90年代開始的建筑承包方式和用工方式的轉變，吸引了大量農村富余勞動力投入建筑行業，享受了相當可觀的人口紅利。但隨著經濟和文化建設的發展，建筑業的從業吸引力大幅降低，一線作業人員勞動力普遍為高中以下文化、45歲以上年齡的人群，且缺乏技能更新提高的渠道，很大程度上制約了新技術、新科技的運用和發展。

目前，監督管理效力開始下降已是事實，建筑施工事故總量依然較大，建筑施工安全監管的改革創新已在廣東、山東等地進行了多種嘗試。但從全國范圍上看，建筑施工安全監督的改革創新的步子不快、動作不大。

建筑施工安全監管改革創新亟待新突破

（一）新突破需要理念革新

新形勢下的建筑施工安全監管，必須以促進社會主義市場經濟發展為主旨，凈化市場競爭環境、促進產業進步；必須正確理解處理“放、管、服”的關系；必須堅守行業監管的地位，強調“管”字當先，“放”“服”是為了實現管理任務嚴格管理下的“放”“服”，要徹底摒棄“保姆”式管理，但更重要的是防止“放任”式、“客服”式管理。

（二）新突破需要體制機制更新

十三五以來，我國建筑施工安全監管體制機制改革創新取得很大進步，隨著新一輪的行政事業單位改革和權責清單的建立調整，以綜合監管執法為導向的監督體制機制的改革正在推進。對于安全監督行業而言，如何實現穩步轉型，現場監督檢查的空缺如何彌補、社會服務的介入如何轉化為監管資源等，都還需要進一步研究探索。

（三）新突破需要管理方法創新

體制機制的更新需要更加高效的管理方法，提前研判形勢和及時堵塞漏洞成為必須強化的兩翼。因此，對原有的、針對違法違規行為造成的事故或因資源投入不達標進行處罰等情況，必須突破桎梏，尋求對企業行為、管理效果、履責能力等核心要素的監管，完善法規、制度、標準，構建完善工作流程、判定方法和管理措施，真正實現監督企業自我檢查自我提升。

（四）新突破急需技術手段出新

從發展上看，信息化和標準化是當前最為急需的技術手段，但技術研究的碎片化現象嚴重，缺乏必要的統籌。對行業監管而言，數據庫和數據鏈是提高管理效率的根本，但數據僅僅限于監管數據只是第一步，如何實施行業、企業、項目的有機統一和準確對接，如何建立既能實施可預期的標準管控又能保持各自特性活力的信息化管理體系，如何建立大數據下的針對性分析模型并有效運用，這些都亟待探索。信息化、標準化管理的最終落腳點應落實到企業和工程項目上，但對企業而言，既需要數據還需要實施標準化管理流程，落實到項目則更為關注資源的配備和落實的效果，而信息化、標準化管理如果無法產生實質性的管理效果和經濟效益，則必然推行艱難。

實施建筑施工安全監督的改革創新勢在必行，必須從體制機制、管理技術等方面共同推進，其中法規及管理制度的及時跟進是根本，技術手段緊緊契合管理要求是基礎，需要我們高度重視。