“帝國亡于鐵釘”的啟示：風(fēng)險管控對建設(shè)工程安全監(jiān)管至關(guān)重要

作者：廣聯(lián)達(dá)數(shù)字施工安全監(jiān)管平臺產(chǎn)品經(jīng)理   李曉博

中國有一個成語：千里之堤，毀于蟻穴（源于先秦·韓非《韓非子·喻老》：“千丈之堤，以螻蟻之穴潰；百尺之室，以突隙之煙焚。”）。西方也有一段民諺：鐵釘缺，馬蹄裂；馬蹄裂，戰(zhàn)馬蹶；戰(zhàn)馬蹶，騎士跌；騎士跌，軍團(tuán)削；軍團(tuán)削，戰(zhàn)士折；戰(zhàn)士折，帝國滅（源于《帝國亡于鐵釘》一書）。

兩者表達(dá)了類似的意思——小事不慎將釀成大禍。一些看上去微不足道的細(xì)節(jié)，其長期的、持續(xù)的、連鎖的、未來的效應(yīng)卻事關(guān)一個國家的存亡，也引申出“風(fēng)險管理”的重要性，小到筑堤、大到治國都需要風(fēng)險防范。

同樣，對于高危行業(yè)的建筑業(yè)而言，風(fēng)險管理也相當(dāng)重要。建設(shè)工程風(fēng)險管理目前主要通過風(fēng)險分級管控、隱患排查治理的“雙重預(yù)防體系”（以下簡稱“雙體系”）進(jìn)行安全監(jiān)管。選擇雙體系的原因有以下幾點(diǎn)：

1、從安全生產(chǎn)工作的發(fā)展階段和基本原理角度分析可知風(fēng)險管理是安全管理的核心。其目的是全面防止事故發(fā)生，而危險源辨識就是風(fēng)險分級管控的基礎(chǔ)。

2、黨中央、國務(wù)院對安全生產(chǎn)工作的要求。

其一，構(gòu)建雙體系是貫徹習(xí)近平總書記重要指示的具體體現(xiàn)。習(xí)近平總書記曾30多次對安全生產(chǎn)做重要批示、20多次對遏制重大事故提出明確要求。

再者，構(gòu)建雙體系是落實(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展意見》的具體措施。該意見是我國成立以來第一個以黨中央、國務(wù)院名義出臺的安全生產(chǎn)工作的綱領(lǐng)性文件，對推動我國安全生產(chǎn)工作具有里程碑式的重大意義。

3、當(dāng)前安全生產(chǎn)形勢的迫切需要。近幾年，建設(shè)工程事故次數(shù)、死亡人數(shù)等均呈現(xiàn)上升趨勢，甚至還有群死群傷的嚴(yán)重事故。如，廣州市第七資源熱力電廠項目發(fā)生一起高處作業(yè)平臺坍塌事故，造成9人死亡、2人受傷。湖北省麻城市水上樂園工程發(fā)生模板支撐腳手架坍塌事故，造成9人死亡。

4、國內(nèi)外成功經(jīng)驗的提升。近些年，國際風(fēng)險管控理念深入人心，我國雙體系預(yù)防機(jī)制具備一定基礎(chǔ)，國內(nèi)風(fēng)險管控和隱患治理有了成功經(jīng)驗。

因此，在建設(shè)工程安全監(jiān)管方面進(jìn)行雙體系建設(shè)是科學(xué)的、可行的，也是有效的。通過雙體系在建設(shè)工程安全監(jiān)管的持續(xù)推進(jìn)及良好應(yīng)用可實(shí)現(xiàn)關(guān)口前移，扎實(shí)預(yù)防為主理念，有效落實(shí)全員參與安全生產(chǎn)、解決安全成產(chǎn)責(zé)任制難以落實(shí)等問題。把雙重預(yù)防機(jī)制貫穿于施工生產(chǎn)的全過程，做到安全管理可智控、可追溯、全覆蓋，實(shí)現(xiàn)企業(yè)本質(zhì)安全水平、職工行為安全能力，提升主管部門監(jiān)管效能，有效遏制生產(chǎn)安全事故，安全生產(chǎn)形勢持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)。

認(rèn)識雙體系

（一）雙體系相關(guān)名詞

風(fēng)險：在建設(shè)工程施工過程中特定危害事件發(fā)生的可能性，及其引發(fā)的后果嚴(yán)重性的組合。

風(fēng)險點(diǎn)：伴隨風(fēng)險的部位、設(shè)施、場所和區(qū)域，以及在特定部位、設(shè)施、場所和區(qū)域?qū)嵤┑陌殡S風(fēng)險的作業(yè)活動（過程），或以上兩者的組合。

危險源：可能引發(fā)人員傷害、財產(chǎn)受損、環(huán)境破壞或這些情況組合的根源或狀態(tài)。

隱患：在生產(chǎn)過程中違反安全生產(chǎn)法律、法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程和安全生產(chǎn)管理制度的規(guī)定，或者因其他因素在生產(chǎn)活動中存在有可能導(dǎo)致事故發(fā)生的物的危險狀態(tài)、人的不安全行為和管理上的缺陷。

（二）雙體系認(rèn)知

通俗來講，雙重預(yù)防機(jī)制就是構(gòu)筑防范生產(chǎn)安全事故的兩重防火墻。第一重是管風(fēng)險，以安全風(fēng)險辨識和管控為基礎(chǔ)，從源頭上系統(tǒng)辨識風(fēng)險、分級管控風(fēng)險，努力把各類風(fēng)險控制在可接受范圍內(nèi)，杜絕和減少事故隱患。第二重是治隱患，以隱患排查和治理為手段，認(rèn)真排查風(fēng)險管控過程中出現(xiàn)的缺失、漏洞和風(fēng)險控制失效環(huán)節(jié)，堅決把隱患消滅在事故發(fā)生之前。

“兩道防火墻”

通常情況下，安全風(fēng)險管控到位就不會形成事故隱患，隱患一經(jīng)發(fā)現(xiàn)便得到及時治理就不可能釀成事故，要通過雙重預(yù)防的工作機(jī)制，切實(shí)把每一類風(fēng)險都控制在可接受范圍內(nèi)，讓每一個隱患都在形成之初得到治理，把每一起事故都消滅在萌芽狀態(tài)。我們用一組圖來初步了解一下風(fēng)險管理流程：

下面，我們將主要從雙體系在建設(shè)工程安全監(jiān)管工作的推進(jìn)、建設(shè)應(yīng)用等方面進(jìn)行簡要分析。

雙體系應(yīng)用現(xiàn)狀

（一）雙體系理念及國家政策

2016年1月6日，習(xí)近平總書記在中央政治局常委會上發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)“對易發(fā)生重特大事故的行業(yè)領(lǐng)域采取風(fēng)險分級管控、隱患排查治理雙重預(yù)防性工作機(jī)制，推動安全生產(chǎn)關(guān)口前移”。安全關(guān)口前移的意思，即在事故之前，把事故消除掉。

國務(wù)院安委會辦公室2016年4月印發(fā)《標(biāo)本兼治遏制重特大事故工作指南》（安委辦〔2016〕3號）以來，各地區(qū)、各有關(guān)單位迅速貫徹、積極行動，結(jié)合實(shí)際大膽探索、扎實(shí)推進(jìn)，初見成效。構(gòu)建安全風(fēng)險分級管控和隱患排查治理雙重預(yù)防機(jī)制（以下簡稱“雙重預(yù)防機(jī)制”），是遏制重特大事故的重要舉措，根據(jù)該指南的要求和各地區(qū)、各單位的探索實(shí)踐。

（二）政府及行業(yè)監(jiān)管部門應(yīng)用

通過對部分省市及不同地區(qū)調(diào)研及分析，可以獲悉“雙體系”在政府及行業(yè)安全監(jiān)管工作中建設(shè)及應(yīng)用取得了不錯成果，但同時也存在進(jìn)一步完善的空間。其中，從省份的維度來看，北京市、山東省、河南省等在雙體系理論及綜合實(shí)踐應(yīng)用方面，通過政府發(fā)文、建設(shè)信息系統(tǒng)，引導(dǎo)企業(yè)應(yīng)用，取得了不錯的管控效果。

山東省風(fēng)險分級管控信息系統(tǒng)

另外，山東省各地級市也有結(jié)合當(dāng)?shù)噩F(xiàn)狀發(fā)布的政府文件及條文，比如濟(jì)南市、青島市、東營市等。

（三）施工企業(yè)應(yīng)用

通過對國內(nèi)不同地區(qū)的部分施工企業(yè)進(jìn)行走訪調(diào)研、溝通采訪，以及從第三方反饋等途徑，我們了解到，目前很多企業(yè)都有風(fēng)險辨識及隱患排查的意識，也投入了一些人員及精力去做相關(guān)工作。比如中建一局、陜西建工、河北建工、河南科建等相關(guān)管理工作做得比較到位。但大部分企業(yè)普遍存在缺乏雙體系整體的理論認(rèn)知、沒有成熟的管理方法及相關(guān)信息系統(tǒng)等問題。也有部分公司，自上而下都沒有雙體系管控意識及實(shí)際管控，對相關(guān)事件應(yīng)付了事，而往往導(dǎo)致事故的發(fā)生。

（四）其他企業(yè)

在工程建設(shè)方，即我們通常說的甲方中，我們了解到像龍湖地產(chǎn)這樣的企業(yè)，其對風(fēng)險辨識及隱患排查綜合管理較為先進(jìn)，在建項目必須使用其開發(fā)的APP（手機(jī)程序）進(jìn)行隱患巡查、質(zhì)量管理等工作。在為建筑工程提供軟件、咨詢等服務(wù)的相關(guān)科技公司中，很多科技公司均開發(fā)了與雙體系管控的危險源辨識、隱患排查相關(guān)的程序或產(chǎn)品。比如，廣聯(lián)達(dá)、華筑等，這些公司的產(chǎn)品功能及企業(yè)應(yīng)用效果也很凸顯，有力地保正了項目安全生產(chǎn)。

雙體系案例

本部分主要對北京市住房城鄉(xiāng)建設(shè)委雙重預(yù)防體系從建設(shè)部署、推進(jìn)節(jié)奏、《北京市房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工安全風(fēng)險分級管控和隱患排查治理暫行辦法》解讀分析、文件及記錄要求、風(fēng)險評估方法技術(shù)等方面進(jìn)行簡要分析。

（一）建設(shè)部署

按照“出標(biāo)準(zhǔn)、建平臺、定辦法”三步走的建設(shè)部署，北京先后出臺《北京市房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程重大生產(chǎn)安全事故隱患判定導(dǎo)則（試行）》和《北京市房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工安全風(fēng)險分級管控技術(shù)指南（試行）》；此外，運(yùn)用信息化管理搭建了全市統(tǒng)一的施工安全風(fēng)險分級管控和隱患排查治理信息平臺。該平臺的使用對象主要為施工單位、行管部門等相關(guān)人員，可實(shí)現(xiàn)風(fēng)險與隱患的清單化、動態(tài)化、信息化管理。

“雙控體系”管理信息系統(tǒng)應(yīng)用分析示意

（二）推進(jìn)節(jié)奏

2018年8月28日，北京市住房城鄉(xiāng)建設(shè)委組織編制了《北京市房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程重大生產(chǎn)安全事故隱患判定導(dǎo)則》（試行），并印發(fā)給相關(guān)機(jī)構(gòu)及單位。2018年9月7日，北京市住房城鄉(xiāng)建設(shè)委組織編制了《北京市房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工安全風(fēng)險分級管控技術(shù)指南（試行）》，并印發(fā)給相關(guān)機(jī)構(gòu)及單位。2019年1月10日，北京市住房城鄉(xiāng)建設(shè)委起草了《北京市房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工安全風(fēng)險分級管控和隱患排查治理管理辦法（征求意見稿）》，并向社會公開征求意見。2019年2月1日，北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會制定并印發(fā)《北京市房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工安全風(fēng)險分級管控和隱患排查治理暫行辦法》。

（三）部分文件解讀

《北京市房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工安全風(fēng)險分級管控和隱患排查治理暫行辦法》出臺的目的，是進(jìn)一步明確施工安全風(fēng)險和事故隱患的定義各參建單位安全生產(chǎn)雙重預(yù)防工作的主體責(zé)任，落實(shí)好施工安全風(fēng)險分級管控和隱患排查治理工作的具體要求，建立掛牌督辦工作制度，完善雙重預(yù)防機(jī)制的政府監(jiān)管體系。該辦法對北京的建設(shè)工程安全監(jiān)管有重要意義，對其他地區(qū)的工程安全監(jiān)管也有借鑒作用。

1、明確了工程范圍

該辦法的適用范圍為北京市行政區(qū)域內(nèi)新建、改建、擴(kuò)建和拆除的建筑工程施工安全風(fēng)險分級管控和生產(chǎn)安全事故隱患排查治理活動。此外，針對軌道交通建設(shè)工程安全風(fēng)險管理和隱患排查治理工作另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

2、厘清了各參建單位責(zé)任

主要包含建設(shè)單位、施工單位、監(jiān)理單位等各參建單位，并對各方職責(zé)進(jìn)行區(qū)分、定義。

建設(shè)單位應(yīng)對建筑工程施工安全風(fēng)險分級管控和隱患排查治理工作負(fù)首要責(zé)任。需設(shè)立專門的安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，全面協(xié)調(diào)組織勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理單位開展施工安全風(fēng)險分級管控和隱患排查治理工作。

施工單位應(yīng)對建筑工程施工安全風(fēng)險分級管控和隱患排查治理工作負(fù)主體責(zé)任。要將施工安全風(fēng)險分級管控和隱患排查治理工作納入企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任制，建立雙重預(yù)防各項工作制度、明確工作職責(zé)、制定監(jiān)督檢查計劃，重點(diǎn)管控重大和較大風(fēng)險，重點(diǎn)落實(shí)重大事故隱患整改情況，督促指導(dǎo)施工單位項目部落實(shí)雙重預(yù)防工作要求。

監(jiān)理單位對建筑工程施工安全風(fēng)險分級管控和隱患排查治理工作負(fù)監(jiān)理責(zé)任。要將雙重預(yù)防工作的監(jiān)督管理列入監(jiān)理計劃、制定監(jiān)理實(shí)施細(xì)則，檢查施工單位風(fēng)險管控與事故隱患排查治理情況。主要審查施工單位項目部施工安全風(fēng)險分級管控相關(guān)資料，采取現(xiàn)場巡查、旁站監(jiān)督、審核查驗等方式，檢查風(fēng)險識別、管控措施落實(shí)情況；定期檢查施工單位項目部事故隱患自查自改情況，參加建設(shè)單位組織的隱患排查治理聯(lián)合檢查，對發(fā)現(xiàn)的事故隱患整改情況進(jìn)行復(fù)查。

3、主管部門監(jiān)督管理

主要包含掛牌督辦及監(jiān)督管理職責(zé)、建設(shè)、執(zhí)法依據(jù)等方面。

掛牌督辦：建立了督辦工作制度，明確了掛牌督辦形式及流程。分為對重大事故隱患、安全生產(chǎn)問題突出地區(qū)的掛牌督辦。

重大事故隱患掛牌督辦：由市、區(qū)住房城鄉(xiāng)建設(shè)委以下達(dá)督辦通知書結(jié)合施工現(xiàn)場檢查的方式，督促企業(yè)按照相關(guān)法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)做好建筑工程施工現(xiàn)場重大事故隱患整改工作。

安全生產(chǎn)問題突出地區(qū)掛牌督辦：由市住房城鄉(xiāng)建設(shè)委以下達(dá)督辦通知書結(jié)合對該區(qū)施工現(xiàn)場專項執(zhí)法抽查的方式，督促區(qū)住房城鄉(xiāng)建設(shè)委采取有效監(jiān)管措施做好施工現(xiàn)場安全生產(chǎn)管理工作。

4、明確風(fēng)險分級管控和隱患排查治理工作中的違法違規(guī)行為，對行政處理和行政處罰做出具體規(guī)定

（1）文件與記錄要求

明確了參建單位和項目部的“雙體系”文件要求，需完整保存體現(xiàn)施工安全風(fēng)險管控過程的記錄資料，并納入安全技術(shù)資料管理。

施工安全風(fēng)險管控記錄資料主要包括施工安全風(fēng)險管控制度、施工安全風(fēng)險清單、培訓(xùn)交底記錄、監(jiān)督檢查記錄、施工安全風(fēng)險管控評價記錄等。

（2）風(fēng)險評估方法及技術(shù)

風(fēng)險評估工作需根據(jù)風(fēng)險評估的影響因素，結(jié)合風(fēng)險評估技術(shù)適用性及特征來選擇適宜的風(fēng)險評估技術(shù)，簡單方法應(yīng)優(yōu)先于復(fù)雜方法被采用。

評估技術(shù)的選擇因素：風(fēng)險評估應(yīng)根據(jù)評估的目標(biāo)、類型、范圍、評估團(tuán)隊的技能經(jīng)驗及能力、信息數(shù)據(jù)獲取的難易程度和有效性、風(fēng)險的復(fù)雜性、工作預(yù)算情況、法律法規(guī)及合同要求等基本因素，選擇一種或多種評估技術(shù)。

風(fēng)險評估技術(shù)的適用性及特征：建筑工程常采用的風(fēng)險評估技術(shù)主要有頭腦風(fēng)暴法、德爾菲法、檢查表法、風(fēng)險指數(shù)法、層次分析法、風(fēng)險矩陣法等方法。各方法的適用范圍以及在風(fēng)險評估過程中各階段的適用性等特征見下圖：

各方法適用范圍及適用性等特征

相關(guān)問題及思考

目前，在建設(shè)工程領(lǐng)域雙體系管控中也有一些現(xiàn)象或問題需進(jìn)一步解決，才能更好地保障雙體系的應(yīng)用。

（一）企業(yè)管理與行管協(xié)同

如何恰到好處地劃定行管部門的監(jiān)管業(yè)務(wù)范圍至關(guān)重要：通過對政府及行管部門文件學(xué)習(xí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)也鼓勵企業(yè)建立自己的開發(fā)建設(shè)本企業(yè)的施工安全風(fēng)險分級管控和隱患排查治理信息系統(tǒng)，并要求數(shù)據(jù)應(yīng)與“雙控平臺”實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通。但在隱患排查管理中，行管部門要采集的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)范圍怎么定義，是全部隱患數(shù)據(jù)還是重大隱患數(shù)據(jù)？全部隱患數(shù)據(jù)采集后可能會面臨數(shù)據(jù)量巨大缺乏重點(diǎn)，增加行管部門的監(jiān)管壓力，同時也會增加企業(yè)的抵觸心理及行為，難以保證良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

如何打消施工企業(yè)的“擔(dān)憂”心理：在雙體系系統(tǒng)中，行管部門可以及時獲取企業(yè)及項目的危險源及隱患等業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)。此外，在一些地區(qū)，監(jiān)理方及建設(shè)方也可獲取相關(guān)數(shù)據(jù)。但數(shù)據(jù)在行管部門或監(jiān)理、甲方“手里”會使企業(yè)產(chǎn)生有“把柄”被抓住的擔(dān)心：行管部門以此處罰自己、甲方以此為由扣押費(fèi)用等，最終導(dǎo)致施工企業(yè)寧可通過系統(tǒng)落后方式、甚至不管，也不愿被“抓住把柄”。所以要考慮的是業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的定位要最大發(fā)揮在監(jiān)管及安全生產(chǎn)管理的聚焦，而非作為“秋后算賬”的“把柄”，打消企業(yè)的“后顧之憂”。

（二）企業(yè)管控?zé)o體系，未全員參與

此外，也由于很多企業(yè)及員工對雙體系的體系認(rèn)知不深、理論掌握不深入，沒有形成系統(tǒng)的、深層次的理解，往往在安全生產(chǎn)管理環(huán)節(jié)出現(xiàn)各種現(xiàn)象及問題。

比如管控?zé)o體系，部分企業(yè)處在被動應(yīng)付狀態(tài)，沒有將“雙體系”融入到企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營全過程，沒有落實(shí)到全員安全生產(chǎn)責(zé)任體系中，在風(fēng)險分級管控上存在被動應(yīng)付、走過場現(xiàn)象，“雙體系”建設(shè)淪為紙面文章。

未能做到全員參與。因為體系建設(shè)主體責(zé)任意識不強(qiáng)、生產(chǎn)任務(wù)重、職工文化素質(zhì)較低等多方面原因，在“雙體系”建設(shè)過程中，企業(yè)通常都由安全管理人員或者聘請專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行辨識、分析、評價，而基層職工未真正參與到體系建設(shè)工作中來。

結(jié)語

安全生產(chǎn)是永恒的主題，我們應(yīng)認(rèn)真貫徹“安全第一，預(yù)防為主”的安全生產(chǎn)方針，在處理和協(xié)調(diào)安全工作時，依據(jù)國家法律、法規(guī)和規(guī)章制度，緊密結(jié)合安全生產(chǎn)工作的現(xiàn)狀，聯(lián)系實(shí)際，抓住關(guān)鍵，把握重點(diǎn)。在實(shí)際工作中，要不斷健全和完善安全生產(chǎn)責(zé)任制，一級抓一級，逐級抓落實(shí)，切實(shí)履行安全管理職責(zé)，及時解決安全生產(chǎn)中存在的薄弱環(huán)節(jié)，超前預(yù)測，有針對性地采取防范措施，加強(qiáng)安全監(jiān)督檢查，及時發(fā)現(xiàn)和消除不安全隱患。只有這樣，才能及時有針對性地解決施工生產(chǎn)中存在的問題，為企業(yè)的生產(chǎn)、穩(wěn)定和發(fā)展做出貢獻(xiàn)。